by Sí a la reducción del AEC del Mercosur, pero junto con la flexibilización
11 de octubre de 2021
La semana pasada el Mercosur volvió a ser noticia, pero en esta ocasión no por las diferencias entre sus socios, sino por un acuerdo alcanzado entre Argentina y Brasil. Luego de meses de negociaciones, las dos principales economías de la región sellaron un acuerdo provisorio para reducir el Arancel Externo Común del Mercosur (AEC), propuesta que luego harán extensiva a los otros dos integrantes del bloque.
Una vez más, la modalidad seguida en las negociaciones fue el previo acuerdo entre las dos economías más importantes, lo que ha sido la regla en los últimos 30 años. Desde sus orígenes, el Mercosur nunca dejó de lado los intereses nacionales sobre los comunitarios, los bilaterales sobre los regionales y los sectoriales sobre los universales.
Sobre el AEC del Mercosur
El AEC comenzó a aplicarse en 1995 y fue aprobado por la decisión CMC N°7/94, la que ya establecía los principales regímenes excepcionales: Bienes de Capital (BK) Bienes de Informática y Telecomunicaciones (BIT) y las listas nacionales de excepción. Por tanto, si bien se llegó a implementar una tarifa externa común entre los socios, el mismo ya contaba con perforaciones de consideración. Además de la señalada, en 1994 otras decisiones también configuraban una excepción adicional a la tarifa externa del bloque, como es el caso de la decisión CMC N°8/94 sobre zonas francas, la decisión CMC N°19/94 sobre el azúcar y la decisión CMC N°29/94 sobre el sector automotor, todas excepciones de consideración económica.
Considerando la estructura actual del AEC del bloque a nivel de 10 dígitos del Sistema Armonizado, hay que destacar que Uruguay cuenta con 12.020 líneas con niveles que van del 0% al 35%.
Estructura arancelaria del Mercosur
Fuente: elaboración propia en base a APC del MEF.
En términos internacionales la estructura arancelaria del Mercosur presenta niveles muy elevados, ya que como se muestra en los gráficos presentados a continuación la tasa media arancelaria mundial es del 5%, mientras que en el Mercosur el 74% de los productos superan ese nivel arancelario, transformando a la región en una de las zonas más cerradas del mundo sin incluir en el análisis el importante número de barreras no arancelarias aplicadas por los miembros, en particular por Argentina y Brasil. De acuerdo con el portal web especializado en la aplicación de medidas restrictivas, Global Trade Alert[1], así como a otros informes elaborados por organismos internacionales, los dos miembros del Mercosur se ubican en las primeras posiciones en cuanto a la aplicación de este tipo de medidas.
En cuanto a los regímenes excepcionales, como fue señalado, la propia norma que creó el AEC dispuso la existencia de estos, los que en algunos casos tienen importancia económica. En el cuadro presentado a continuación se presentan las cerca de 2.000 líneas arancelarias que cuentan con excepción en el caso de Uruguay, lo que explica el 16% del total. El régimen de BK en su régimen transitorio general debería vencer en diciembre de 2021, pero para Paraguay y Uruguay en el mismo mes de 2023. El vencimiento del régimen de BIT para Uruguay y de sus listas nacionales sería en diciembre de 2022. De cualquier forma, debe tenerse en cuenta que dichas excepciones han sido históricamente renovadas, por lo que es esperable que las mismas puedan seguir ese mismo curso en los próximos años.
Excepciones al AEC
Fuente: elaboración propia en base a APC del MEF.
Además de los señalados, existen otros regímenes excepcionales para Uruguay y para el resto de los miembros del bloque. Por ejemplo, el caso de la Admisión Temporaria y el Draw Back, que estarían vigentes hasta el 31 de diciembre de 2023. Se trata en un instrumento muy utilizado por los miembros en sus diversas modalidades.
Para el caso de Uruguay se le debe adicionar las importaciones de insumos agropecuarios que tendría como fecha límite la misma que la de la Admisión Temporaria. Otra excepción al AEC (también a la zona de libre comercio) es la tarifa externa aplicada al sector automotor y al azúcar, además de algunas zonas francas instaladas en los países miembros. Para Uruguay existe el TLC con México, acuerdo bilateral más profundo que el firmado por Argentina y Brasil en el marco de la ALADI, donde Uruguay otorga preferencias a México que son una perforación al AEC. En definitiva, de computar todas las excepciones podría decirse que bastante más del 20% de los rubros que conforman el AEC Mercosur aplicado por Uruguay son una excepción a la regla.
Si se atiende a la evolución de los niveles arancelarios de los socios del Mercosur ya sea en base al promedio simple de todos los productos como en el ponderado, se pueden extraer algunas conclusiones.
- Tras la conformación del Mercosur hay una baja inicial de los aranceles.
- En los últimos años el nivel arancelario de los miembros se mantiene constante.
- Ya sea en el cálculo promedio simple como en el ponderado, algunos miembros del bloque llegan a duplicar o triplicar los promedios arancelarios mundiales.
- Independientemente del cálculo que se utilice, Brasil y Argentina presentan aranceles más elevados que Paraguay y Uruguay.
Tasa arancelaria, aplicada, media simple, todos los productos (%) NMF
Fuente: elaboración propia en base a Banco Mundial.
Tasa arancelaria, aplicada, promedio ponderado, todos los productos (%)
Fuente: elaboración propia en base a Banco Mundial.
¿Qué se espera en las próximas semanas y cuál debería ser la posición de Uruguay?
Al respecto de las negociaciones sobre este asunto, cabe precisar que desde tiempo atrás, Brasil ha liderado con el apoyo de Uruguay la propuesta de bajar la tarifa externa, propuesta que desde un inicio fue presentada en conjunto con el planteo de flexibilización liderado por Uruguay. Cabe recordar que Brasil planteó una rebaja del 20% para todo el universo de productos, lo cual recibió una contrapropuesta de Argentina. Finalmente, la reducción será del 10% con excepciones para algunos productos (se contemplaría el 75% del universo) que fueron considerados críticos para la cancillería argentina. Podría decirse que Brasil gana con alcanzar la modificación del AEC, mientras que Argentina logra que dicha reducción sea menor a la planteada y no incluya a todo el universo de productos.
El acuerdo alcanzado también refleja algunos cambios en cómo se ha llevado hasta ahora el proceso negociador en el Mercosur, que estuvo caracterizado por la diplomacia presidencial sobre las negociaciones técnicas, además de evidenciarse un rol más activo del Ministerio de Economía en Brasil sobre Itamaraty, el que ha estado enfrentado con la cancillería argentina. Los cambios en las dos cancillerías de los países vecinos y el propio dinamismo que presentan sus coyunturas nacionales permitieron este acuerdo parcial que ahora deberá ratificarse por los otros dos miembros de Mercosur.
En las próximas semanas se espera que la presidencia pro tempore de Brasil presente a todos los miembros una propuesta de decisión que deberá ser discutida en los ámbitos regionales. Dicha norma, de alcanzarse un consenso, deberá ser internalizada en el ordenamiento jurídico nacional de cada Estado parte y protocolizada ante la ALADI.
Es esperable que Paraguay acompañe la propuesta de rebajar el AEC, mientras que Uruguay ya ha apoyado públicamente la oferta liderada por Brasil – incluso más ambiciosa que la finalmente alcanzada -, por lo que también la acompañaría. Ahora bien, desde un inicio, Uruguay planteó que entendía que se trataba de una negociación que debía ir en paralelo con la flexibilización, por lo que no es razonable pensar que se aceptará la baja del arancel sin obtener nada a cambio.
En ese sentido y dado el contexto actual, donde incluso el presidente uruguayo ya anunció el inicio de un estudio de Factibilidad para alcanzar un TLC con China, a cambio de aceptar el acuerdo presentado respecto al AEC, se deberá exigir incorporar la flexibilización del Mercosur en los términos presentados por Uruguay y, si no es posible alcanzar un excepción general, limitarla a la opción de avanzar en la firma de un acuerdo con China, donde como es sabido aún no existe consenso a nivel del Mercosur para avanzar en bloque.
Los caminos jurídicos para defender los intereses de Uruguay son al menos dos. Por un lado, la aprobación de una decisión que habilite la posibilidad de que Uruguay avance en las negociaciones externas con China o la aprobación de un acuerdo marco Mercosur – China. Al respecto, debe aclararse que Paraguay podría firmar este acuerdo más allá de no contar con relaciones diplomáticas con la economía asiática. Dicha posibilidad no solo está contemplada en la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, sino que además sería aceptado por China.
Por tanto, Uruguay se beneficiaría de la reducción del arancel el Mercosur, dado que como se mencionó aún protegemos un número importante de bienes finales que no producimos a nivel nacional. De todas formas, no se trata de un asunto central en la agenda de inserción externa, debido al amplio espectro de excepciones con las que Uruguay cuenta y benefician tanto a insumos como a bienes finales.
Por esta razón se tendrá que mostrar firmeza en la negociación para apoyar el acuerdo alcanzado entre Argentina y Brasil con la condición de que al menos se formalice la posibilidad de negociar un TLC bilateral con China. Si bien es cierto que se ha mostrado interés en negociar con otras economías como Reino Unido o el posible ingreso al CPTPP, lo que es muy bienvenido, parece evidente que la negociación con la principal potencia de Asia Pacífico es las más cercana y posible en el mediano plazo.
De no alcanzarse este objetivo, Uruguay podría igualmente avanzar en una negociación bilateral con China y otras economías, ya que como fue expresado en más de una oportunidad, dicho país entiende que la Decisión 32/00 del Consejo del Mercado Común no se encuentra vigente y que el artículo primero del Tratado de Asunción define metas que jamás fueron alcanzadas.
Por otro lado, no menos cierto es que desde el punto de vista operativo el Mercosur funciona como una zona de libre comercio (no es un mercado único como la Unión Europea) con régimen de origen vigente, lo que habilitaría la firma de acuerdos comerciales sin impacto alguno en su actual funcionamiento. Debe tenerse en cuenta que ya existe un ejemplo como es el TLC firmado entre Uruguay y México, donde luego de la firma de un acuerdo Marco entre el Mercosur y el mencionado país, Uruguay avanzó en negociaciones bilaterales.
Independientemente de los amplios argumentos de por qué se podría suscribir acuerdos bilaterales, el mejor escenario sería encontrar los mecanismos jurídicos necesarios que permitan expresamente que Uruguay avance en la firma de un TLC bilateral con China. Esta opción llevaría a los socios al terreno de los consensos mínimos y recuperaría los niveles deseables de cohesión regional.
Para que esto ocurra, Argentina y Brasil deberán asumir que en el Mercosur, somos más que dos.
