by La inserción externa de Uruguay: desafíos para el año 2024
La estrategia de inserción externa de Uruguay es un tema debatido desde ya algunas décadas en el país, especialmente cuando el Mercosur dejó de lado cualquier posibilidad de alcanzar los objetivos originarios definidos en el Tratado de Asunción de 1991. El bloque comenzó con un buen impulso y generó inicialmente expectativas en su desarrollo, si bien sigue siendo difícil de explicar cómo los miembros pensaron en conformar un mercado común en un período de 4 años (algo que a la Unión Europea le llevó décadas).
De todas formas, podría decirse que los primeros años del Mercosur fueron exitosos, transformándose en un instrumento útil para sus miembros. En los hechos, hasta unos años antes de la devaluación brasileña de 1999, el bloque logró bajar el arancel de los países con el resto del mundo, liberalizó gran parte del comercio intrarregional más allá de las dificultades, creó instituciones y un importante número de normas comunes, ya no solo en lo que refiere a la zona de libre comercio (normas técnicas, sanitarias, fitosanitarias y aduaneras), sino también en muchas otras áreas.
Por otro lado, en sus primeros años el proceso de integración mostró interés en la apertura internacional, cerrando acuerdos con los países de la región como Chile y Bolivia, pero también captando la atención de Estados Unidos (Acuerdo 4 + 1) y con la entonces Comunidad Económica Europea (Acuerdo Marco de Cooperación).
El buen desarrollo inicial del Mercosur (más allá del nivel de excepciones que se debió aceptar para conformarlo) se cortó abruptamente con la devaluación del real por parte del gobierno de Brasil en 1999, desenlace de una serie de crisis financieras globales, como la mexicana, la asiática y la rusa. Esa fecha marca el abandono definitivo de las metas originarias del Mercosur, dando comienzo a una etapa de violación sistemática de las obligaciones contraídas en los tratados. Es en ese escenario que comienza a plantearse la posibilidad de avanzar bilateralmente en la firma de acuerdos comerciales, en ese momento con el interés del presidente Batlle de cerrar un TLC bilateral con Estados Unidos, en coincidencia con el ministro Cavallo en la administración de Fernando de la Rúa en Argentina.
Una serie de acontecimientos internacionales e internos, sumado a la negativa de Lula ya presidente de Brasil, impidieron cualquier avance de Uruguay con Estados Unidos, el que se tuvo que conformar con la firma de un TLC bilateral con México. En paralelo, ya comenzaba en el Mercosur el llamado período de relanzamiento, un proceso de politización e institucionalización que no resolvió los problemas de fondo que ya arrastraba el bloque. Este proceso terminó años después con la creación de un Parlamento y el ingreso de Venezuela como miembro pleno, entre otras decisiones polémicas.
Pocos años después, con el liderazgo de Brasil, el Mercosur le dijo que no a un acuerdo con Estados Unidos (en ese momento a través del ALCA) y también descartó avanzar con la Unión Europea en un escenario de explosión del comercio con China y de altos niveles de precios internacionales. Con los países andinos, inicialmente se impulsó la convergencia entre el Mercosur y la Comunidad Andina a través de la denominada Comunidad Sudamericana de Naciones, lo que generó expectativas, si bien pronto quedó frustrada por la aparición de la UNASUR, organización de carácter político que defendía principalmente los intereses de Brasil y de Argentina.
La profundización del comercio con los países andinos se llevó a cabo a través de acuerdos en el marco de la ALADI (acuerdo con Perú por un lado y con Colombia, Ecuador y Venezuela por otro) con negociaciones complejas, desgravaciones con extensos plazos y ofertas bilaterales. Otros acuerdos suscritos, fueron limitados o defendían los intereses del Brasil de Lula (India y SACU por ejemplo). Con el tiempo se cerraron tratados de libre comercio con Israel, Egipto, Palestina y Singapur (estos dos últimos no están vigentes).
El repaso de los avances en la agenda externa confirma que el Mercosur no cuenta con acuerdos comerciales con ninguno de los principales centros de consumo a nivel mundial: Estados Unidos, China, la Unión Europea, India, Japón, Corea del Sur, entre otros. Mientras tanto, el mundo sigue avanzando ya no solo en la firma de acuerdos bilaterales, sino también en los denominados megabloques como el CPTPP, el RCEP o el AfCFTA.
Es en este contexto que el gobierno de Lacalle Pou defendió desde los primeros meses de mandato la flexibilización del Mercosur, la que inicialmente estuvo centrada en la posibilidad de avanzar en un TLC bilateral con China. Como es sabido, los avances en esa negociación se dieron hasta el cierre de un Estudio de Factibilidad para la firma de un TLC bilateral entre Uruguay y China (el que no se hizo público). Este logro fue posible por la sintonía que existió entre los gobiernos de Lacalle Pou y Bolsonaro, pero especialmente entre los ministerios de economía de los dos países.
El cambio de contexto se dio con la asunción de Lula, lo que llevó a Uruguay a buscar alternativas a China como el ingreso al CPTPP o una negociación con Turquía. En el primer caso ya se formalizó la solicitud de adhesión que compite con la de otros candidatos como China, Taiwán, Ecuador, Costa Rica y Ucrania, además de que algunos de los miembros del CPTPP podrían observar la pertenencia de Uruguay al Mercosur. Por otro lado, debe tenerse en cuenta que por lo menos hasta la realización de esta columna, Uruguay no cumple con algunos de los estándares exigidos por el acuerdo Transpacífico. En el caso de Turquía, la posibilidad de avanzar en un TLC con este país está plenamente descartada.
Las recientes visitas de Lacalle Pou a Estados Unidos y a China mantienen viva la posibilidad mejorar el acceso a dichos mercados. En el primer caso por la iniciativa de algunos congresistas estadounidenses de incluir a Uruguay en el Caribbean Basin Economic Recovery Act, lo que permitiría a Uruguay la exención de visas y además la eliminación unilateral de los aranceles para un universo de productos a definir. En el caso de China, se alcanzó la categoría de Asociación Estratégica Integral con el gigante asiático, se firmaron 24 acuerdos algunos de ellos con aperturas sanitarias y se hizo mención al TLC, opción que sigue vigente dependiendo de la gestión que sobre el asunto realice Uruguay con sus socios en el Mercosur.
En ese sentido, la asunción de Milei otorga un nuevo impulso a la estrategia de Uruguay, ya no solo en lo que refiere al posible TLC bilateral con China, sino también a la posibilidad de avanzar con la Unión Europea. Cabe recordar que el hoy presidente argentino ha sido muy crítico con el funcionamiento del Mercosur y apoyó la libertad de los miembros en las negociaciones externas. Por otro lado, ha planteado en coincidencia con Uruguay, la necesidad de avanzar en un bloque más moderno, con menos restricciones internas y menos político, lo que naturalmente no parece ser la visión de Lula que festeja la incorporación de Bolivia como socio pleno y reclama el regreso de Venezuela (hoy suspendida en el marco del Protocolo de Ushuaia).
En 2024 Uruguay debe acelerar sus gestiones para avanzar en algunas de las iniciativas de inserción externa mencionadas. De las disponibles, la que requiere un mayor esfuerzo diplomático es la posibilidad de avanzar en un TLC con China. En este caso se espera un encuentro entre Lacalle Pou y Milei, donde el tema central debe ser obtener el apoyo del nuevo presidente en la flexibilización del Mercosur y particularmente con China. De alcanzarse ese objetivo, Uruguay tendrá que conversar con Paraguay, para finalmente reunirse con Lula.
A principios del año 2023 en su visita a Uruguay, Lula mencionó que primero se debe cerrar el TLC con la Unión Europea y luego avanzar de forma conjunta con China. Parece claro que esa opción no está disponible, ya no solo por el proteccionismo brasileño siempre presente y ratificado en este tercer mandato de Lula, sino también por la posición política de Argentina respecto a China. En ese sentido, ya no quedan excusas para reconocer que el TLC con China, es con Uruguay o no es.
Los movimientos diplomáticos también deben profundizarse y elevarse al más alto nivel en el caso del CPTPP, especialmente en el caso de Japón, Canadá y Reino Unido. Por último, más allá de los reconocidos esfuerzos realizados por el embajador de Uruguay en Estados Unidos, cabe preguntarse si no será necesario realizar otras acciones de lobby para que avance la propuesta presentada sobre Uruguay en el Congreso de ese país.
En resumen, a nivel de la agenda externa del Mercosur, en 2024 se espera conocer si finalmente se cerrarán en febrero o marzo las negociaciones con la Unión Europea, lo que depende de Lula y de Macrón, además de la entrada en vigencia del acuerdo con Singapur. Podrían relanzarse las negociaciones con Canadá. A nivel bilateral, Uruguay espera por el inicio de negociaciones con China para el cierre de un TLC bilateral, la decisión de la Comisión del CPTPP respecto a qué país iniciará el próximo proceso de adhesión y si avanza la posibilidad de acceder preferencialmente al mercado de Estados Unidos.
En todas estas posibilidades de negociación, Uruguay puede marcar posiciones y debe realizar gestiones diplomáticas, pero lamentablemente la decisión final sigue sin ser propia. La única decisión que depende de Uruguay es la de comenzar a discutir sobre un posible cambio de pertenencia al Mercosur para recuperar su soberanía en la política comercial. Si bien este no parece ser un desafío para este gobierno en 2024, de no darse resultados concretos en los escenarios manejados en esta columna en los próximos meses, la salida de Uruguay del Mercosur debería ser un debate serio en la próxima campaña electoral.
